来源：环球零碳
撰文 | Linxi
编辑 | Tang
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实现碳达峰与碳中和目标，促进经济社会发展向绿色低碳转型，是我国新时代高质量发展的重要体现，从能耗双控到碳排放双控制度是实现这一目标的关键制度安排。
8月2日，《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（国办发〔2024〕39号，下称《工作方案》）对外正式公布。方案明确了构建系统完备的碳排放双控制度体系的各项任务，是国务院落实党的二十大以及二十届二中、三中全会精神的具体行动体现。
此次文件的出台标志着我国正式由能耗控制转向碳排放控制，未来能耗强度不再是强制性约束指标，取而代之的是鼓励发展和使用非化石能源及可再生能源，经济社会发展加快向全面绿色转型。
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短、中、长期目标各有什么不同
依据《工作方案》内容，针对不同阶段，分别提出2025年、“十五五”时期、碳达峰后3个时期工作目标。
图说：碳达峰碳中和阶段性目标
来源：《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》
中期来看，“十五五”期间，核心策略将侧重于强度控制为主，总量控制为辅：首要任务是确保碳达峰目标的实现，其关键在于显著扭转碳强度的增长趋势。鉴于当前碳总量核算体系尚待稳固，因此，在“十五五”规划中，以强度控制为主导是务实且合理的选择。
长期来看，进入碳达峰后阶段，碳排放“双控”策略将转变为以总量控制为主，强度控制为辅，即在成功达峰后，为确保随后年份的碳排放能够稳步下降，直至实现碳中和目标，仅靠强度控制已不足以支撑这一需求，因此，实施更为严格的总量控制更为适宜。
另外，达峰后，要“建立碳中和目标评价考核制度”，即通过强有力的制度约束，确保碳排放总量能够得到有效控制和逐步减少，夯实总量控制目标顺利实现的政策基础。
02
碳排放双控：从逐步推进到加快构建
对比去年深改委通过的《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，此次《工作方案》在表述上发生一些显著变化。
一是“加快构建”的出现意味着现有构建碳排放“双控”体系的建设进度需要提速，不再是“逐步”推进，而是要更加迅速、有力地推动相关工作，反映出相关政策制定者对当前碳达峰碳中和形势的紧迫感和加快转型的决心。
其次，《工作方案》标题中没有体现“能耗双控”，而是直奔“碳排放双控”这一主题，进一步说明政策的针对性，意味着我国未来将更加聚集实现碳排放的“双控”目标，即控制碳排放总量和强度，以推动经济社会的全面绿色转型。
来源：Getty Images这些变化表明政策制定者对于推动经济社会全面绿色转型的决心和力度都在加强，碳排放双控将成为未来我国碳达峰碳中和工作的重点和核心。
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加快建设碳排放双控体系的必要性和迫切性在加强
我国已承诺在2030年前达到碳排放峰值，2060年前实现碳中和，建立碳排放双控体系是实现这些目标的关键。
自党的十八届五中全会启动了能耗双控政策以来，我国在降低单位产出的能源消耗方面取得了显著进展。这一成果不仅有力地支持了经济社会的发展，还对推动高质量发展、确保能源供应稳定、提升环境质量以及应对全球气候变化产生了积极影响。
然而，在应对当前低碳发展的新形势时，单纯依赖能耗双控政策，已经显示出了其局限性。为了更精确地引导和控制温室气体排放，构建一套基于碳排放的制度体系变得尤为关键。
图说：能耗双控与碳排放双控在制度导向上的主要区别
来源：根据公开资料整理
2021年，中央经济工作会议首次提出“创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”。2023年，推出了包括《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》在内的一系列文件，推动我国加速向碳排放双控转向。
图说：我国实施碳排放双控政策的历史沿革
来源：根据公开资料整理
在新的碳排放双控机制的框架下，新增的可再生能源和作为原料使用的能源不再计入能源消费总量的考核之中。这使得化石能源的使用更加回归到“能源使用”的基本属性，同时鼓励更多地方依赖非化石能源来满足新增的能源需求，可再生能源才能够成为政府和企业解决能耗指标限制的关键途径，这一转变将为经济增长提供更大的能源使用空间，也将为能源转型带来强大推动力。
通过这样的制度安排，碳排放的来源和强度能够得到更精确的识别和管理，进而促进东部地区的高耗能产业向中西部地区的转移和发展，同时激励企业主动优化自身的能源结构以实现低碳转型。这种转变不仅有助于行业的绿色发展，而且对推动我国社会经济向更加可持续的方向发展具有重要意义。
04
碳排双控能更客观公正反映各地区、各行业实际排放情况
碳排放双控指标包括控制碳排放总量和单位GDP的碳排放强度。合理分解这些指标意味着需要根据各个省份、城市的经济发展水平、产业结构、能源消耗现状及减排潜力等因素，科学制定并分配具体的减排目标，避免能耗双控可能带来的对某些地区或行业不公平的限制。
比如，上海能耗“双控”考核中，本地可再生能源和外来清洁电均按上海本地火电厂平均发电煤耗折算成标准煤，导致电力转换系数较实际情况偏大。但在碳排放考核体系中，由于本地可再生能源、外来核电、水电不直接产生碳排放，按照目前的核算方法，转换系数更接近实际。
通过减少对化石能源的依赖，碳排放双控政策可以推动清洁能源技术的进步和成本下降，加速能源结构的绿色转型。碳排放双控不仅有助于减少温室气体排放，还能通过推动能源效率提升和清洁技术应用，促进经济高质量发展，实现经济效益与环境保护的协同增效。
《工作方案》同时对电力、钢铁、建材、有色、石化、化工等重点行业提出了更为严格的排放要求，未来这些行业需要采取措施减少碳排放并提高能效，环境影响评价将考虑温室气体排放因素，意味着新建项目必须评估其对气候的影响，在建设项目立项之初就进行严格的环境影响评价，确保项目不会对环境造成不可逆转的损害，并尽可能减少碳排放。
这一系列措施共同构成了一个全面的制度框架，旨在确保碳排放双控目标的有效实施和顺利推进。
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结语
党的二十届三中全会要求，建立能耗双控向碳排放双控全面转型的新机制。这一政策愿景具化为《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，标志着我国在碳达峰与碳中和的进程中迈入了一个全新的阶段，可以预见，在《工作方案》的引领下，我国的绿色经济未来发展将谱写新篇章。
首图来源：Getty Images
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参考资料：
[1]节能之家：《由能耗“双控”转向碳排“双控”：加快推动政策转型》
[2]杨博文：《我国实施碳排放“双控”的渐进逻辑、转型部署及制度取向》
[3]张宇昕 王世进：《从“能耗双控”到“碳双控”》
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